Convivencia paradigmas de la gestión pública: caso Corporación Estatal de Telecomunicaciones CNT-EP

Resumen.

El escrito tiene como finalidad estudiar la convivencia de los paradigmas de la gestión pública en el estudio de caso de la Corporación Estatal de Telecomunicaciones CNT-EP. Para cumplir dicho propósito se realizó una metodología descriptiva basada en la exploración documental y bibliográfica, así como el desarrollo de una encuesta aplicada a los colaboradores de la Empresa Pública. Se concluye que sustentado en el análisis estadístico y documental a partir de una encuesta aplicada se confirma la coexistencia y convivencia de múltiples paradigmas de la gestión pública: New Public Management (empresarial), de gobernanza y patrimonialista (Tradicional). Esta convivencia refleja la presencia de subjetividades, prácticas históricas y dinámicas institucionales que influyen en el funcionamiento cotidiano de la entidad, conocimiento que genera valor público en un entorno exigente y en constante transformación.

Palabras clave:

Paradigmas, gestión pública, new public management, patrimonialismo, gobernanza.

Abstract.

The purpose of the writing is to study the coexistence of the paradigms of public management in the case study of the State Telecommunications Corporation CNT-EP. To achieve this objective, a descriptive methodology was applied, based on documentary and bibliographic exploration, as well as the implementation of a survey administered to employees of the public company. The findings, supported by statistical and documentary analysis derived from the survey, confirm the simultaneous coexistence of multiple public management paradigms: New Public Management (managerial), governance-oriented approaches, and the traditional patrimonialist model. This coexistence reflects the presence of organizational subjectivities, historical practices, and institutional dynamics that shape the daily functioning of the entity—knowledge that strengthens the generation of public value in a demanding and constantly evolving environment.

Introducción

Las organizaciones al ser creadas por las personas guardan similitud con los principios y relaciones que existirían entre quienes las integran. Ello implica acordar y fusionar principios, métodos, creencias y valores que den significado al abstracto de personas agrupadas bajo objetivos y valores comunes. Esta abstracción no solo se genera y representa en el papel, sino que adquiere un conjunto de cualidades que la definen y proyectan y a su vez afecta y es afectada por el entorno que la rodea, lo que se da en denominar un paradigma.

La palabra paradigma surgió del libro de Thomas Kuhn, La Estructura de las Revoluciones Científicas en 1962. Para Kuhn, un paradigma es un modelo o patrón que se acepta de tal manera que funciona para "permitir la renovación de ejemplos, cada uno de los cuales podría servir para reemplazarlo", y es "raramente un objeto de renovación" (Kuhn, 2004, pág. 51).

La gestión pública tiene complicaciones teóricas y prácticas, debidas a la incorporación de propuestas como Nueva Gestión Pública MNP por sus siglas en inglés, Gobernanza y Patrimonialismo, cuya adopción como política pública, depende de la tendencia del Gobierno de turno. Es así como para el NPM, el Estado puede ser descrito como una unidad productiva y con ello asume la misión central de promover una amplia competencia, con apertura financiera y comercial; para la Gobernanza dependerá del nivel de participación de la ciudadanía y actores involucrados con los procesos públicos; y, para el Patrimonialismo se reflejará en la influencia de grupos de poder internos y externos en las decisiones de las organizaciones, en convivencia con las decisiones de las autoridades.

El camino citado de la evolución de la administración pública, nos ha permitido identificar bajo la lógica paradigmática, identificar los modelos antes citados, que en la actualidad se observan en las organizaciones, de forma separada o interactúan entre si. El objeto de estudio es la Empresa Pública del Ecuador, denominada Corporación Nacional de Telecomunicaciones CNT, respecto a cómo se toman decisiones con base a tres paradigmas de la gestión pública como son el Patrimonialista (tradicional), NPM (empresarial) y el de Gobernanza.

En este marco, el problema de investigación puede formularse de la siguiente manera: ¿Cómo conviven, se articulan o entran en tensión los paradigmas patrimonialistas, gerencial y de gobernanza en la gestión institucional de la Corporación Nacional de Telecomunicaciones CNT-EP, y qué implicaciones tienen estas dinámicas para la toma de decisiones, la eficiencia organizacional, la sostenibilidad institucional y la generación de valor público en el sector ecuatoriano de telecomunicaciones?

Este artículo busca analizar la convivencia, articulación y tensiones entre los paradigmas patrimonialista, gerencial y de gobernanza en la gestión institucional de la Corporación Nacional de Telecomunicaciones CNT-EP, con el fin de comprender sus implicaciones en la toma de decisiones, la eficiencia organizacional, la sostenibilidad institucional y la generación de valor público en el sector ecuatoriano de telecomunicaciones.

La verificación de la convivencia de los tres paradigmas esbozados de la administración pública: patrimonialista, gerencial y de gobernanza, se justifica en el estudio de la Corporación Nacional de Telecomunicaciones (CNT) porque su funcionamiento integra elementos característicos de cada enfoque. Como empresa pública estratégica, CNT conserva estructuras jerárquicas, procedimientos formales y controles normativos propios del modelo burocrático; al mismo tiempo, aplica prácticas de eficiencia, gestión por resultados y criterios empresariales asociados a la Nueva Gestión Pública. Examinar esta coexistencia permite comprender con precisión las tensiones de gestión y los desafíos institucionales que enfrenta CNT en la prestación de servicios de telecomunicaciones en un sector altamente estratégico, competitivo y regulado.

Modelos de gestión y desafíos organizacionales en la CNT-EP

En este apartado se presenta una revisión bibliográfica de las principales categorías teóricas utilizadas en la investigación, así como una descripción del objeto de estudio analizado.

Las organizaciones tradicionales públicas y privadas se caracterizan por mantener relaciones de poder y colaboración a partir de un líder indiscutible que es quien marca hacia dónde ir y en algunos casos impone la ruta. Ladino, en su análisis sobre el patrimonialismo en la Administración Latinoamericana, reflexiona sobre como Weber procuró identificar los “motivos” de las relaciones de dominación y su permanencia en las organizaciones, bajo las categorías de “dominantes” y “dominados” en la vida social (Ladino, 2022, pág. 2).

El autor prosigue su análisis explicando que Weber describió los rasgos de la dominación tradicional o más llamada “administración burocrática patrimonial” tiene como rasgos que carecen de “competencia” fija según reglas objetivas; no cuenta con jerarquía racional fija; carece de formación profesional (especialización); y, no sigue normas, sino que las genera o las atribuye hacia los demás, en beneficio personal o de sus seguidores o agremiados (Ladino, 2022, pág. 8).

Lo explicado, aunado a la crisis económica internacional de la década de 1980 marcó un punto decisivo en el replanteamiento de la administración pública. El modelo burocrático tradicional, orientado al cumplimiento normativo y estructurado en jerarquías rígidas, evidenciaba crecientes problemas de ineficiencia e ineficacia debido a su expansión desmedida, altos costos operativos y limitada capacidad de adaptación a un entorno financiero y político cada vez más exigente.

En este contexto, surgió como contraparte el paradigma de la Nueva Gestión Pública como respuesta a la necesidad de modernizar la acción gubernamental mediante criterios gerenciales inspirados en el sector privado. Como señala Aguilar (Aguilar, 2019, págs. 29-30). este enfoque se centró en dos objetivos esenciales: “redimensionar el tamaño del sector público y [...] reestructurar su organización y administración conforme a un concepto y principio gerencial, que instituye la eficiencia como el valor esencial y el criterio supremo de la organización, gestión y operación de las entidades administrativas públicas”. Con ello, la NGP buscó superar las limitaciones del modelo burocrático mediante la orientación a resultados, la introducción de mecanismos de evaluación y el fortalecimiento de la eficiencia como principio rector del funcionamiento estatal.

Este giro conceptual abrió paso a un proceso más amplio de transformación administrativa. Para Miranda y Soares, dicha evolución condujo hacia un neogerencialismo que profundizó e incentivó la introducción de prácticas como la privatización de entidades, la subcontratación de servicios y la provisión delegada de actividades antes estatales, consolidando un rol gubernamental predominantemente regulador (Miranda & Soares, 2020, pág. 450), orientado a redefinir los fundamentos teóricos y prácticos de la administración estatal (Bañón & Carrillo, 1997, pág. 9).

Desde la perspectiva de la Gobernanza la acción pública se concibe como un proceso relacional y cooperativo, más allá de la jerarquía estatal tradicional. Fontaine define la gobernanza como una forma de regulación de las relaciones entre actores políticos, sociales y económicos, destacando los intercambios entre sectores público y privado y los procesos de cambio político y social orientados estratégicamente (Fontaine, 2015, pág. 61).

Bajo esta lógica, para Wang en un estudio realizado para analizar las perspectivas comparativas sobre gobernanza colaborativa y centrada en el Estado, la legitimidad ocurre cuando la gente acepta las decisiones de un órgano de gobierno o autoridad porque promueve el bienestar colectivo y los estándares sociales (Wang, 2024, pág. 72), que debe incluir la adopción de nuevas tecnologías; y, la colaboración interdisciplinaria, para brindar una comprensión más completa de cómo los aspectos subjetivos e identidades influyen en la gestión (Córdova Montúfar, 2018, págs. 141-190).

Este estudio reconoce la necesidad de incorporar en el análisis organizacional los comportamientos, subjetividades e identidades que configuran la vida interna de las instituciones. En este sentido, la CNT constituye un caso pertinente para examinar cómo estas dimensiones se articulan con los modelos de gestión coexistentes y cómo influyen en la capacidad de la organización para generar valor público en un sector estratégico y dinámico.

La Corporación Nacional de Telecomunicaciones CNT-EP. se rige por la Ley Orgánica de Empresas Públicas (Registro Oficial, 2009), con la finalidad de regular “la constitución, organización, funcionamiento, fusión, escisión y liquidación de las empresas públicas que no pertenezcan al sector financiero y que actúen en el ámbito internacional, nacional, regional, provincial o local; y, establecen los mecanismos de control económico, administrativo, financiero y de gestión que se ejercerán sobre ellas, de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución de la República”.

Esta Ley procuró unificar la normativa de cómo se creaban, funcionaban y se extinguían las Empresas Públicas en el Ecuador, las cuales tenían varios mecanismos de conformación y funcionamiento. Para el caso concreto de las empresas públicas, el Artículo 315 de la Constitución de la República del Ecuador (Asamblea Nacional, 2008, pág. 146), dispuso que el Estado tiene la potestad para constituir empresas públicas para la operación en sectores estratégicos.

La Corporación Nacional de Telecomunicaciones CNT-EP, fue creada mediante Decreto Ejecutivo No. 218 de 14 de enero de 2010, emitido por el Presidente de la República (Registro Oficial, 2010), como persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio, dotada de autonomía presupuestaria, financiera, económica, administrativa y de gestión con domicilio principal en Quito, Distrito Metropolitano, provincia de Pichincha, en el Ecuador y ámbito nacional.

Mediante Resolución No. DIR-CNT EP-151-2020-565 del 2 de diciembre de 2020, el Directorio de la Corporación Nacional de Telecomunicaciones CNT-EP resolvió conocer y aprobar el “Proyecto de Reforma al Estatuto Orgánico por Procesos de la CNT-EP”, en el que se circunscribe en el Mapa de Procesos de la empresa, tres grupos de procesos:

• Estrategia, Infraestructura y Producto: desarrollo y administración de mercadeo y productos, de servicio, de recurso; y, de la cadena de aprovisionamiento.

• Operaciones: administración y operación de la relación con el cliente, de servicio, de recurso, proveedores y socios del negocio.

• Gestión Empresarial: Procesos de estrategia, infraestructura y producto; y, con los procesos de operaciones.

Dicho Estatuto establece además el Sistema de Gestión Organizacional de la CNT-EP está orientado por procesos concentrados y desconcentrados dependiendo de la naturaleza del proceso, regionalización, segmentación de clientes, desarrollo de canales y convergencia de productos y servicios.

Del Informe de Gestión Empresarial de la empresa (CNT, 2024, págs. 7-9), se desprende que contaba con personal de diferentes edades, pero que se ha mantenido en número de colaboradores en alrededor de 5800 personas. En el Ecuador la edad de jubilación voluntaria es de 60 años y 30 años de servicio y obligatoria a los 70 años con 30 años de servicio, o a los 40 años a cualquier edad. En el periodo descrito 2020-2024, tomando como base el año 2020, los ingresos operacionales han decrecido en un 33,47% equivalentes a USD 252,9 millones vs. Los gastos de nómina que han aumentado en un 15,51% equivalentes a USD 19,5 millones. Aplicando el análisis de esta variable la función pronostica bajo ceteris paribus, al 2030, la nómina crecerá un 40,8%, a USD 176,89 millones, respecto al 2020, con una variación del 28% al 35% de los ingresos totales, aún sin considerar costos de venta, gastos administrativos y otros gastos no operacionales (CNT, 2024, págs. 10-13).

La optimización de Talento Humano juega un papel relevante en el nuevo concepto organizacional y de manejo eficiente de CNT-EP, considerando que esta debe reflejar las reales necesidades de esta gestión en consideración a la nueva visión de crecimiento corporativo, sus capacidades financieras y sobre todo a facilitar del capital humano estrictamente necesario pero con capacidades y perfiles requeridos de acuerdo a los productos y servicios que han sido comprometidos o serán trabajados en el futuro por las diferentes áreas de gestión de la EP.

Metodología

Para la comprensión del objeto de investigación y el análisis de la convivencia entre los paradigmas de gestión pública expuestos, se desarrolló inicialmente un análisis documental de la base legal vigente, la literatura especializada sobre modelos de gestión y la selección sistemática de información relevante.

Este proceso permitió delimitar conceptualmente las categorías analíticas y, especialmente, establecer la pertinencia de realizar un estudio de caso, metodología ampliamente reconocida en las ciencias sociales para abordar fenómenos complejos en contextos reales. Tal como señalan Yin (2009) y Stake (1995), el estudio de caso resulta idóneo cuando se busca comprender procesos organizacionales en profundidad, considerando sus interacciones, particularidades y dinámicas internas.

En coherencia con esta perspectiva, se seleccionó una institución pública que ofreciera las condiciones necesarias para examinar dichas interacciones, entendiendo el estudio de caso como “una metodología de investigación sobre un inter/sujeto/objeto específico que tiene un funcionamiento singular, que no obstante su carácter particular también debe explicarse como sistema integrado” (Díaz De Salas, 2011, pág. 6). En este sentido, la institución analizada constituye una unidad empírica con comportamientos específicos insertos en un sistema administrativo más amplio.

En una segunda fase, se aplicó una encuesta anónima a 423 personas con el propósito de recoger percepciones de los colaboradores y vincularlas con los modelos de gestión que coexisten en la organización. La encuesta fue dirigida a un universo institucional aproximado de 5.800 cargos, obteniéndose 390 respuestas válidas. De acuerdo al universo, el tamaño muestral mínimo es de 383, lo que permite establecer un nivel de confianza del 95% con un margen de error del 5%, parámetros estadísticos adecuados para estudios organizacionales de este tipo (Vargas, 2025, pág. 8). La información empírica complementó el análisis documental, permitiendo contrastar los marcos teóricos y normativos con las percepciones de los servidores públicos respecto a los paradigmas predominantes en la institución.

Cada pregunta del instrumento se estructuró para generar información respecto al objetivo de la empresa, tipo de autoridad, gestión del talento humano, rol del ciudadano, nivel de trasparencia, innovación empresarial y coordinación interna. Cada pregunta se diseñó con escala de Likert, con tres alternativas de respuesta cada una actitudes, opiniones o percepciones de los encuestados respecto a una afirmación determinada, relativa a los enfoques de Gobernanza, NPM y Patrimonialismo. Los resultados se presentan en las Tablas 1, 2 y 3, organizadas según el mayor porcentaje de frecuencias registradas, lo cual permite identificar las prioridades y patrones perceptuales manifestados por los colaboradores de la empresa.

Tabla 1.

Paradigma New Public Management (empresarial)

Fuente: Encuesta propia desarrollada 19 nov. 2025.

Tabla 2.

Paradigma de gobernanza

Fuente: Encuesta propia desarrollada 19 nov. 2025.

Tabla 3.

Paradigma patrimonialista (Tradicional)

Fuente: Encuesta propia desarrollada 19 nov. 2025.

Las tablas presentadas establecen la lógica, por ser CNT una empresa pública y estar cercana al usuario, que su talento humano se aproxime más a una visión de mercado conforme lo establece la NPM. La figura 1 realiza un estudio comparativo de los tres paradigmas y variables consideradas.

Figura 1.

Variables por tipo de paradigma

Fuente: Encuesta propia desarrollada 19 nov. 2025.

Una vez aplicada la encuesta se observó un mayor posicionamiento del NPM (empresarial), el cual guarda concordancia con la naturaleza del CNT-EP como empresa pública, luego se evidencia la influencia del paradigma de gobernanza, lo cual se justifica ya que en la estructura de la organización se consideró la gestión por procesos, de la cual la EP tiene vigente la certificación ISO 9001: 2015 y otras buenas prácticas que generan gobernanza corporativa y anticorrupción, propias de las empresas dependientes de la función ejecutiva. Se evidencia además una influencia menor del paradigma patrimonialista, debido a la presencia, como se ha indicado, de un comité de trabajadores muy fuerte que incide en las decisiones de política interna de las autoridades.

Lo indicado evidencia que existe más de un paradigma conviviendo en la organización y los estilos de liderazgo y directrices institucionales no pueden ser analizadas de manera aislada, sino como una fusión de cada uno de ellos. Por tanto, es importante que CNT-EP conozca cómo proceder para hacer efectivas estrategias que consideren estas subjetividades que pueden afectar la gestión y resultados empresariales.

La Tabla 4 integra las siete variables establecidas en la encuesta, comparadas entre sí para los tres paradigmas analizados, en los que se observan intereses distintos por tipo de paradigma, como por ejemplo el NPM prioriza la autoridad y el rol del ciudadano, mientras que la Gobernanza prioriza la coordinación institucional y la gestión del talento humano.

Tabla 4.

Variables por tipo de paradigma

Fuente: Encuesta propia desarrollada 19 nov. 2025.

A fin de establecer un qué hacer, si de esta tabla se obtiene una figura radial, se puede visualizar aspectos que la data normal no evidencia, como se puede observar en la figura siguiente, comparada con un valor ideal del 100%. Si se compara con un puntaje de 100, no existe un valor porcentual mayor a 70, lo que incide en la gestión de CNT-EP, pero puede ser canalizado como una oportunidad de mejora en el Core de negocio. Los valores menores a 30 puntos porcentuales deben ser revisados a profundidad, porque implican estrategias de reforma y/o cambios profundos en la gestión de la empresa.

En la Figura 2, se unificó en un solo gráfico radial los tres paradigmas y las siete variables analizadas con el fin de que observen los extremos de las aristas con el puntaje establecido en la encuesta. La figura permite observar las “áreas” en las que inciden en mayor o menor grados las variables. En este caso particular, el paradigma de la Gobernanza está compensando una parte del ámbito del paradigma de NPM. La explicación más coherente se debe a que la CNT-EP, no solo comercializa sus productos de telecomunicaciones a quienes tienen ingresos suficientes, sino que, como entidad estratégica de los sectores económicos, opera la telefonía urbano marginal y rural, cubriendo buena parte de sus propios costos de producción, en beneficio de quienes de otra manera no podrían acceder a estos servicios.

Figura 2.

Convivencia de paradigmas de la gestión pública de CNT-EP 2025

Bajo esa lógica, el aporte de este análisis es doble. Por un lado, ver los aspectos que sí están siendo vistos por la Empresa y por otro introducir un mejoramiento en los aspectos que no se pueden visualizar adecuadamente. Otra forma de procesar la información consiste en realizar un exhaustivo análisis que vincule el paradigma NPM (empresarial) con el de Gobernanza. Por ser una institución especializada en telecomunicaciones, debe colocar énfasis el campo de la gestión digital interna y externa, que le posibilite ser innovador y líder en ese ámbito competitivo e impulsar procesos de innovación constantes que garanticen su sustentabilidad empresarial en el sector, sin descuidar su rol social en materia de sectores estratégicos.

El estudio de caso, sustentado en análisis estadístico y documental a partir de una encuesta aplicada a los colaboradores de la CNT-EP, confirma la coexistencia y convivencia de múltiples paradigmas de la gestión pública: NPM (empresarial), de gobernanza y patrimonialista (Tradicional). Esta convivencia refleja la presencia de subjetividades, prácticas históricas y dinámicas institucionales que influyen en el funcionamiento cotidiano de la entidad. Reconocer y analizar estas interacciones constituye un paso fundamental para comprender la complejidad de la organización y orientar acciones estratégicas que fortalezcan su capacidad de generar valor público en un entorno exigente y en constante transformación. Con los resultados expuestos, este estudio aporta evidencia empírica relevante que evidencia que los esfuerzos de modernización, transformación digital y fortalecimiento institucional requieren enfoques integrales capaces de articular coherentemente dichas racionalidades, superando visiones dicotómicas o lineales de la gestión estatal.

El estudio aporta evidencia empírica relevante para el debate contemporáneo sobre las capacidades estatales en contextos híbridos, reafirmando que la generación sostenida de valor público en un entorno altamente dinámico y competitivo depende de la capacidad de la organización para gestionar estas tensiones, reconfigurar sus arreglos institucionales y construir modelos de gobernanza más adaptativos, inclusivos y orientados al ciudadano.

Conclusiones

A manera conclusiva, se proponen las siguientes consideraciones para investigaciones similares preocupaciones:

En cuanto a la gestión y la cultura organizacional, crear eventos internos para maximizar la práctica de diferentes paradigmas híbridos, en donde perviven o interactúan los paradigmas analizados, los mismos que servirán para incluir en el proceso decisorio; así como incorporar códigos éticos y otras estrategias que permitan minimizar prácticas patrimonialistas como el nepotismo informal y la discrecionalidad injustificada.

En términos de procedimientos internos, se deberían organizar decisiones tales como inversiones, compras y talento humano para reducir prácticas discrecionales; establecer reglas claras de participación de los diferentes actores internos; crear una lógica colaborativa y reducir decisiones aisladas verticales u horizontales.

Para la gobernanza digital, se debe fomentar la implementación de indicadores de valor público como la eficiencia, la responsabilidad social y la previsibilidad para la contribución al presupuesto público como lo establece la normativa.

En cuanto a la gobernanza empresarial, se sugiere establecer mecanismos estructurados de participación ciudadana, a través de encuestas periódicas vinculantes para la mejora de los servicios, así como publicar la información clave de la gestión de resultados, como tiempos de respuesta e indicadores de calidad para mejorar la transparencia y la confianza del usuario.

Referencias

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