Resumen.
La presente investigación se enfoca en la revisión del deber Constitucional del ciudadano mexicano o “deber ser” de tipo tributario, así como el deber del Estado mexicano para gobernar o “gobernanza” de manera positiva, en relación con el cumplimiento de la Agenda 2030. La investigación se llevó a cabo utilizando el método de investigación cualitativa, método exegético y método analítico, con base en la técnica de investigación documental. Como resultado del análisis de doctrinas y textos jurídicos se concluye que es imprescindible que la política pública o propuesta de ley considere la obligación o deber que se pretenda la ley provoque de los gobernados en materia impositiva; así como, el gobierno ejerza una buena “gobernanza” que espera la población de sus acciones públicas, aportando este trabajo una matriz de cumplimiento constitucional y Agenda 2030 para las políticas públicas y leyes tributarias de México.
Palabras clave:
Gobernanza, Deber ser, fiscal, Agenda 2030.
Abstract.
This research focuses on the review of the Constitutional duty of the Mexican citizen or “duty to be” of a tax nature as well as the duty of the Mexican State to govern or “governance” in a positive way, in relation to compliance with the 2030 Agenda. The research was carried out using the qualitative research method, exegetical method and analytical method, based on the documentary research technique. As a result of the analysis of doctrines and legal texts, it is concluded that it is essential that the public policy or proposed law consider the obligation or duty that the law is intended to cause of those governed in tax matters; as well as, the government exercises good “governance” that the population expects from its public actions, this work providing a matrix of constitutional compliance and Agenda 2030 for public policies and tax laws in Mexico.
Keywords:
Governance, Duty, fiscal, Agenda 2030.
Hoy en día, para promover el estado de derecho es necesario promover sociedades justas, con instituciones eficaces, transparentes, con acceso a información pública y aplicación leyes y políticas no discriminatorias en favor del desarrollo sostenible así como la adopción de políticas, especialmente fiscales, reducción de la corrupción y lograr una gobernanza positiva, en concordancia con el cumplimiento de los objetivos diez y dieciséis de la Agenda para el Desarrollo Sostenible, de fecha Septiembre de 2015 de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, n.d.). Es un plan con acciones a nivel mundial en pro de las personas, acciones por el planeta y dirigidas a la prosperidad, que debe tiene como punto focal, lograr el progreso social y económico sostenible en el mundo y reforzar la paz (Gobierno de México, 2017).
El político y legislador necesitan hacer propuestas de políticas y de leyes sobre la base legal de lo que le corresponde a cada parte hacer. Por una parte, el gobernado en acatar la ley, que para esta investigación es en materia impositiva; y por parte, del gobernante para llevar a cabo una buena gobernanza acorde a las leyes e instituciones nacionales.
El problema radica en que en una sociedad gran cantidad de leyes no van acorde a los derechos fundamentales de las personas, tanto físicas como morales, establecidos en la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo cual ha derivado que en diciembre de 2019 la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), organismo público de carácter autónomo en México, cuya misión es defender, promover, estudias y divulgar derechos humanos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, leyes y Tratados Internacionales (Comisión Nacional de los Derechos Humanos [CNDH], 2023) contabilizara en su informe de actividades 500 normas consideradas por la institución como inconstitucionales (CNDH, 2022).
El presente trabajo de estudio busca exponer argumentos tanto teóricos como legales para determinar el deber del gobernado, en este caso específico, el deber del contribuyente en México, o el “deber ser fiscal”, y por otra parte la “Gobernanza positiva” del estado en cuestión.
Derivado de la revisión teórica y legal se propone seguir la directriz de normas constitucionales y objetivos concretos de la agenda 2030 de la Agenda para el Desarrollo Sostenible de la ONU para el cumplimiento de deberes fiscales de los contribuyentes y logro de Gobernanza positiva por parte de los gobernantes.
Para la presente investigación se utilizó el método cualitativo o no tradicional (Bernal, 2010), por medio de textos para la revisión de teorías y disposiciones legales sobre obligaciones y gobernanza en general y fiscal, lo anterior para describir el fenómeno social dentro de la situación que es objeto de estudio de la presente investigación. Se utilizo el método exegético que toma en cuenta el texto de la ley, y del mismo, formular raciocinios basados en los principios de identidad, el de contradicción y el de “una tercera cosa no se da” (Vallet, 2001). También se utilizó el método analítico para descomponer el fenómeno en sus elementos básicos, bajo la técnica de investigación documental.
Para que una sociedad funcione en armonía, es menester que existan reglas para la sana convivencia y desarrollo colectivo entre personas, dichas reglas son sociales y legales, en ambas se espera que cada parte en un estado (gobierno y gobernado) cumplan con un determinado deber o forma de conducirse colectivamente, las acciones positivas esperadas de las personas en situaciones específicas son el “deber ser”, es decir, la conducta que un gobierno espera de sus gobernados y viceversa. Si al plantear una política pública o propuesta de ley, no se toma la debida importancia del “deber ser” o accionar esperado de a quienes se dirige la política o norma, no se tendrán los resultados esperados e incluso caer en ilegalidad.
Es común escuchar, en el ámbito político y de gobierno, la expresión de cómo “deben ser” ciertas situaciones, o cómo “deben ser” las acciones de ciertas personas físicas o morales, como “deben ser” las acciones de los contribuyentes, y cómo “deben ser” las gestiones de autoridades.
En esta óptica, el “deber ser”, es visto por muchas doctrinas desde el punto de vista moral y desde el punto de vista normativo; para la presente investigación se tomará el enfoque teórico de la ciencia jurídica, ya que este último es el que incide en la esfera jurídica del gobernado por el imperio de la ley, y puede llegar a sancionar de forma administrativa (apercibimiento o multa) o jurídica (multa o pena corporal) lo contrario al “deber ser.
Así, Ordoñez (2012) define el “deber ser” como:
(…)lo que debe ser, el actuar en determinada sociedad en un tiempo y en un espacio, cumpliendo siempre con las reglas establecidas para convivir. Es el mundo de lo 'perfecto al que toda persona debe aspirar pese a sus limitaciones como ser humano, cumpliendo cabalmente con sus deberes y respetando los derechos. de los demás. (p. 3)
De lo anterior cabe resaltar la concepción del “deber ser” como cumplimiento del deber u obligación esperada, como conducta o acción ejercida de la persona (gobernado) dentro de un estado de derecho, organizado y constituido para cumplir los fines colectivos, económicos, sociales y legales. Es decir, la conducta y actuar perfecto libre de vicios o actos sancionados administrativamente.
En una sociedad bajo un Estado de Derecho, cuyos poderes se encuentran determinados en normas de carácter legal (De Pina & De Pina, 2008), se puede tomar como aquella relación que existe entre una condición y su respectiva consecuencia, siendo esto último denominado el “deber ser” que se puede considerar como una imputación, de carácter lógica, en un sistema jurídico (Kelsen, 2007). A su vez, considerando el deber ser como el derecho justo, el derecho ideal, y como derecho natural (Preciado, 2011).
Y del otro extremo, en la actualidad lo que se considera globalmente como el “deber ser” para el gobernante, es lo relacionado a la gobernanza de un Estado, ya que la misma es sinónimo de gobierno, marco para la gestión pública o conjunto de criterios que deben satisfacer los sistemas políticos para el logro de los objetivos propuestos (Montoya-Domínguez y Rojas-Robles, 2016), en si lo que conlleva un “deber ser” de forma política.
Previamente el político o legislador, para cumplir con los objetivos diez y dieciséis de la Agenda para el Desarrollo Sostenible, de las Naciones Unidas, debe realizar un examen previo de la propuesta de ley fiscal que cumpla con las disposiciones legales mexicanas de manera jerárquica y contrastar con los objetivos de la agenda 2030 que en materia de fiscalidad y justicia se puedan cumplir. Lo anterior para no caer en normas ilegales detectadas por la CNDH que expone que en el año 2019 fueron quinientas (Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2020).
En materia fiscal el deber de cumplimiento fiscal o “deber ser tributario” para los mexicanos está consignado en el artículo 31, fracción IV de la CPEUM que a la letra dice: “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”. Esto es, que el deber del contribuyente mexicano es contribuir, en base a su capacidad tributaria, sin excusa, y de manera igualitaria en situación jurídica, a los gastos públicos.
La fracción anterior constitucional encierra cuatro principios tributarios constitucionales siguientes:
Principio de legalidad: Radica en que las autoridades tributarias solo pueden hacer lo que la ley les faculta (Carrasco, 2017).
Principio de Proporcionalidad: Trata de que cada contribuyente intervenga en sufragar gastos públicos en relación con su capacidad económica.
Principio de equidad: Significa que los contribuyentes de una misma contribución deben estar en situación de igualdad ante la norma jurídica tributaria
Principio destino a gasto público: Destinar los ingresos vía contribuciones a sufragar los gastos públicos.
La palabra “Gobernanza” proviene etimológicamente de la palabra latina “gubernare” que significa manejar una nave. en el siglo XV. Carlos de Orleáns, usó por primera vez la palabra francesa “gouvernance”, en español es “gobernanza”, que describe el arte de gobernar (Launay, 2005). “Gobernanza es una palabra utilizada de manera recurrente a partir de la segunda mitad de la década de los 90s de uso relativamente moderno” (Rojas, 2010, p. 60).
En lo que respecta a la definición de “gobernanza”, no hay una definición estandarizada de la misma, ya que cada actor involucrado la define según sean sus objetivos y prácticas (Launay, 2005). Las distintas disciplinas de las ciencias sociales se le da distintas definiciones no siendo todas asociadas a lo jurídico. En un sentido general la gobernanza se define como: “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía” (Real Academia Española, 2023, párr.1), o simplemente la acción de gobernar. Lo que supone seguir directrices y políticas sobre la forma de gobernar para cumplir objetivos públicos por parte de un ente público.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), define la gobernanza como el: “Ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa” (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2013, p. 308) y destacan las características política, económica y administrativa del ejercicio de la autoridad, entendiéndose por autoridad las facultades o funciones de individuos u órganos que participan del poder público (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2016). Esta definición, no contempla del todo, lo social o colectivo y se enfoca en el ejercicio de la autoridad, que también se le conoce como “potestad de ejercer una función pública” (De Pina & De Pina, 2008, p. 117).
Para Fukuyama (2013) “gobernanza” es: “la capacidad de un gobierno para hacer y hacer cumplir las reglas y prestar servicios, independientemente de si ese gobierno es democrático o no” (p. 3). Su definición se enfoca en que el ente público “gobierno”, entendiéndose como tal los órganos mediante los cuales el Estado cumple sus fines (De Pina & De Pina, 2008), realiza actividades administrativas solamente sin importar las tipologías de las formas de Estado y gobierno.
Al otro extremo, Zurbriggen (2011) comenta que la gobernanza es un proceso de validación de políticas públicas por medio de la colaboración directa de ciudadanos comunes y se caracteriza por una red de instituciones e individuos que colaboran por un acuerdo de mutua confianza para visionar proyectos de sustentabilidad. Y el objetivo primordial de la gobernanza según López-Vallejo (2017) es suministrar bienes públicos y resolver problemas comunes.
La noción contemporánea de la gobernanza se cimenta en la relación estrecha entre gobierno y sociedad, alrededor de soluciones de los problemas del espacio público y procesos decisorios y deliberativos de los intereses comunes (Ordóñez-Sedeño & De Paz-González, 2017).
Por su parte, Rojas (2010) agrega sobre la gobernanza que: “(…) expresa la manera de gobernar, la forma de conducción -no jerárquica- que posibilita la consecución de objetivos y metas mediante el consenso, la coordinación, la articulación de políticas, normas y procedimientos, así como la efectiva rendición de cuentas y transparencia” (p. 65). Resalta de la definición anterior, la rendición de cuentas y transparencia, conceptos relativamente nuevos en lo que respecta a elementos de la gobernanza.
La noción contemporánea de la gobernanza se construye a partir de una robusta relación entre gobierno y sociedad, ya que une al gobierno con la sociedad en torno a las soluciones de los problemas del espacio público y, sobre todo, en los procesos decisorios y deliberativos de los intereses comunes, lo que resalta la importancia de gobernar útil y efectivamente; por ello, recomendamos que en el diseño de las políticas públicas se tenga en cuenta que la gobernanza es la reorganización de la sociedad bajo criterios de racionalidad política, económica y jurídica en torno a valores comunes y con fines antropocéntricos.
Como principal organismo intergubernamental del Sistema de las Naciones Unidas (ONU) el Consejo de Derechos Humanos ha definido los atributos esenciales de la buena gobernanza, y son los siguientes: ”Transparencia, Responsabilidad, Rendición de cuentas, Participación, Capacidad de respuesta (A las necesidades de la población)” (Consejo de Derechos Humanos, 2024, párr. 4).
Para una buena gobernanza del estado, es menester la transparencia que debe ejercer en sus acciones como persona jurídica que detenta poderes públicos, para que los gobernados sepan de su actuar y niveles de cumplimiento de obligaciones y responsabilidades; Así como, la rendición de cuentas del estado en cuando a recursos públicos, y conocer el grado de participación social y capacidad de respuesta, de las autoridades, para con los problemas y necesidades de los gobernados.
Para que una gobernanza sea considerada como positiva, se tiene que cumplir los siguientes requisitos: “Evitar la tiranía, Establecer derechos esenciales, Garantizar la libertad general, y Procurar la autodeterminación y contribuir al desarrollo humano” (Ordóñez-Sedeño y De Paz-González, 2017).
En cuanto a la gobernanza global, en la economía mundial, además de la concurrencia de las empresas y los Estados, existen otras estructuras de gobernanza globales que resultan de la interacción y relación entre gobernanzas globales y locales (redes interactivas transnacionales); existen, además, otros sistemas de regulación específicos que no son considerados (De Paz, 2008).
En la comunidad de naciones, la gobernanza es buena y democrática en la medida de la transparencia de las instituciones, procesos legales y electorales de cada país, debiendo estar exentos de actos de corrupción con una fuerte vinculación de responsabilidad hacia el pueblo. Lo anterior para crear un ambiente óptimo de desarrollo sustentable y de estado de derecho. La buena gobernanza promueve la: “…equidad, la participación, el pluralismo, la transparencia, la responsabilidad y el estado de derecho, de modo que sea efectivo, eficiente y duradero” (Naciones Unidas, 2023), y como gran amenaza de la buena gobernanza la corrupción, la pobreza y violencia (Naciones Unidas, 2023).
Acerca de América Latina, el debate académico sobre la gobernanza ha sido más bien escaso y la noción dominante ha sido difundida por los donantes de la cooperación (Zurbriggen, 2011). Sin embargo, los gobiernos municipales de Latinoamérica son la instancia de gobierno que tienen que responder a las cuantiosas demandas de la población (Victory, 2019), lo que conlleva una gobernanza local, desde los municipios para responder a las necesidades comunales.
También en las últimas décadas, las transformaciones más notables que los países latinoamericanos sufrieron, fue en los procesos de descentralización para mejorar los servicios públicos locales, en lo que respecta a eficiencia, eficacia y apego a las preferencias de las comunidades; y transferencia de actividades gubernamentales hacia niveles subnacionales o divisiones territoriales. Destaca el desarrollo de nuevas formas de acercar las decisiones del gobierno a los gobernados con el fin de incentivar la rendición de cuentas del ente público, el fortalecimiento de las instituciones democráticas, así como el incremento de incentivos para el desarrollo económico local, así como, el aumento del control de los ciudadanos sobre las decisiones públicas. (Zurbriggen, 2011, pp. 49-50).
En lo que concierne al ámbito impositivo, en América Latina, se ha avanzado en la rendición de cuentas, el seguimiento del dinero se hace en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), la cual fue creada en 2011 y está conformada por 70 países, y se propone: (…)aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales; apoyar la participación ciudadana; aplicar los más altos estándares de integridad profesional; y aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas (Alianza para el Gobierno Abierto, 2011).
En los últimos años, ha cobrado importancia la gobernanza con enfoque fiscal, tanto en el ámbito local como global. Un ejemplo son los lineamientos emitidos en la Comisión de la Unión Europea (UE) en 2012, y acordaron un análisis de los criterios de buena gobernanza global, con enfoque fiscal y dice lo siguiente: “se recomendaba a los Estados miembros que empleasen los tres criterios de transparencia, intercambio de información y competencia leal en materia fiscal al evaluar los regímenes tributarios de terceros países y que, en caso necesario, aplicasen «contramedidas» comunes" (Comisión Europea, 2016, p. 4).
En el caso mexicano, es menester sujetar las políticas públicas e iniciativas de ley, en materia impositiva, al examen constitucional en base al artículo 31 fracción IV, de la CPEUM inicialmente. Posteriormente contrastar las políticas o iniciativas con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, de las Naciones Unidas. Entre los objetivos de la Agenda 2030 aplicables en materia impositiva está el objetivo diez “Reducción de las Desigualdades” que contempla garantizar la igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad de resultados; la adopción de políticas, especialmente fiscales para lograr mayor igualdad; y mejorar la reglamentación y vigilancia de las instituciones y los mercados financieros mundiales y fortalecer la aplicación de esos reglamentos.
También, es aplicable el objetivo dieciséis “Paz, Justicia e Instituciones Sólidas” que contiene, entre otros, la promoción del estado de derecho en los planos nacional e internacional, la reducción de la corrupción y soborno; la creación de instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas; la participación de los países en desarrollo en las instituciones de gobernanza mundial; el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, y la promoción y aplicación de leyes y políticas no discriminatorias en favor del desarrollo sostenible (Organización de las Naciones Unidas, 2015).
La anterior es una propuesta de objetivos específicos a contrastar de la agenda 2030 que aplican específicamente en materia tributaria en México, sin perjuicio que iniciativas de ley se contrasten con la totalidad de objetivos de la Agenda 2030 de la ONU.
El poder someter políticas públicas o iniciativas de ley en materia fiscal al examen previo constitucional y posteriormente a los objetivos propuestos de la agenda 2030 de la ONU, permitirá a México, reducir las normas estimadas como inconstitucionales y cumplir con los compromisos contraídos con las Naciones Unidas en materia de reducción de desigualdad y de promoción de sociedades justas, pacíficas e inclusivas, permitiendo al ciudadano cumplir con su deber fiscal o “deber ser fiscal”.
Y en lo que respecta a la gobernanza, es necesario que la autoridad se someta al examen constitucional de facultades públicas, de directrices de la ONU en lo referente a buena gobernanza y en cumplimento de objetivos de la agenda 2030 sobre desarrollo sostenible.
Con base en lo anteriormente expuesto, se propone que previo a la publicación o aplicación de política pública o norma fiscal, se someta a una matriz de cumplimiento de la Agenda 2030 mostrado en la Figura 1.
Figura 1.
Matriz de cumplimiento de la política pública o norma fiscal en México de conformidad a la Agenda 2030
| 1 | 2 | 3 | |
|---|---|---|---|
| A | Política pública o propuesta de norma fiscal | Cumple a cabalidad con los principios del artículo 31, fracción IV de la CPEUM | Cumple con al menos uno de los objetivos diez y dieciséis de la Agenda 2030 |
| B | Escribir propuesta de política pública o norma fiscal | Describir el cumplimiento de los principios siguientes: Principio de legalidad, Principio de proporcionalidad y equidad Destino de gasto público. |
Enumerar los objetivos que cumple la propuesta de política pública o norma fiscal |
Nota. Elaboración propia en base al Artículo 31 fracción IV de la CPEUM, y los objetivos diez y dieciséis de la Agenda 2030
Las celdas de la matriz se completarán de la siguiente forma:
1A – En esta celda se escribirá la política pública o propuesta de norma fiscal.
2A- Esta celda llevará como título “Cumple a cabalidad con los principios del artículo 31, fracción IV de la CPEUM”.
3A - Esta celda llevara como título “Cumple con al menos uno de los objetivos de la agenda 2030 siguientes: 10.3, 10.4, 10.5. 16.3, 16.5. 16.6, 16.8. 16.10 y 16.b.”
1B–Esta celda contendrá la política pública fiscal o propuesta de ley fiscal que se someterá a examen de constitucionalidad y de cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030.
2B -Esta celda contendrá los principios en cuestión son el de, Principio de legalidad, Principio de proporcionalidad y equidad, y Destino de gasto público.
3B- Esta celda contendrá los objetivos, de la Agenda 2030, que cumple la propuesta de política pública o norma fiscal propuesta.
La Matriz propuesta permitiría dar certidumbre de la legalidad de propuestas de ley tributarias y su nivel de cumplimiento con la Agenda 2030.
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